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南海已陷“僵局”化解关键在中国

来源于 作者:商业见地网东方视点专栏作家 郑永年 2016-04-20 星期三

南海似乎已经陷入“僵局”。“僵局”并不是坏事,因为僵持的情况经常较匆匆忙忙寻找一个解决方法为好。不过,各方必须保证不会升级到公开的冲突甚至战争。在这个过程中,中国扮演一个关键作用。


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近来南海问题变得越来越复杂和严峻了。美国国防部长因为南海问题而推迟原定对中国的访问。在日本召开的G7发表了《海洋安保声明》,尽管没有明确提到中国,但在明确批评中国在南海的行为。无论是美国和菲律宾的联合军演,还是日本的加入或者澳大利亚等国的关切,无疑都是在指向中国。不过也不难看出来,这里美国的角色至为重要。尽管中国一而再、再而三地明确向美国表明,南海岛礁问题是中国的主权问题,是中国和相关国家的双边争议,但美国几乎已经决定了其干预政策。进而,也有观察家已经指出,区域内国家似乎变得更加团结了,对华政策具有了一致性了。概括地说,在南海问题上,正在出现一个以美国为领导的、意在对付中国的新联盟。而这个新联盟所造成的一个局面似乎是要中国在南海问题上做出“让步”。

不过,从中国的角度来看,在南海问题上,并没有多少可以退让的空间。在填海造岛领域,中国是“后来者”,包括越南和菲律宾在内的其他国家都先于中国在进行此类活动了,只是因为中国国家能力的强大,在短短一段时间内所做的大大超越了其它国家过去数年所做的总和。就是说,中国的行为是对其它国家行为的反应。再者,如果中国不能对其它国家的行为作出反应,那么执政党的合法性必然产生危机。一个崛起中的大国,没有任何理由放弃其所认同的主权。在南海问题上,越南、菲律宾等国家存在着民族主义情绪,中国也存在着民族主义。也因为同样的理由,中国如果对好不容易争取到的“现状”做任何重大的退让,那么其领导层也会面临巨大的国内民族主义的压力。实际上,如果国外的压力越大,那么中国国内的民族主义情绪就越是会高涨起来。当然,对其他国家也会如此。

如果这样,那么南海的情形是否就会如一些观察家所预见的那么悲观吗?中国和其它国家的互动一定会促成南海问题的升级而演变成为中国和这些国家之间的公开冲突甚至战争呢?

这是一个复杂的问题,需要做一些细节的分析。南海问题实际上由三个层面的关系组成,即中国和美国之间的关系、中国和东盟之间的关系、中国和其它申诉国之间的关系。这三个层面是互为关联着的,但分析时需要区分开来,因为在不同的层面所面临的问题实际上是不一样的。

在中美关系这个层面,美国的南海政策背后有几个主要因素。首先,美国的主要关切便是“航行自由”。所谓的“航行自由”就是美国可以随心所欲地去其想去的任何地方。实际上,为了保证其“航行自由”,美国本身并不是国际海洋法的一部分。近期美国到西沙巡航也是这个意思,美国人并不是不懂西沙和南沙之间的不同,因为西沙并没有象南沙那样具有那么多的争议性。第二,美国对中国南海行为的错误战略判断,即美国认为中国填海造岛是中国帝国主义扩张政策的开始。从美国的角度来看,这也不难理解。美国本身的历史经验就是如此,只是把自己的经验简单地套用到中国而已。第三。美国担忧军事化,妨碍区域和平。中国从一开始就一直强调南海岛礁建设的非军事化用途,如果有也只是最低限度的防御。就中国的军事能力(尤其是导弹能力)来说,把一些军事能力安置在海南岛和南海的这些岛礁上并没有多大的差别。在很大程度上,美国不断派军舰和飞机来从事“航海自由”促成了中国的“军事化”;或者说,中国的“军事化”只是为了向美国人显示,如果“我乐意,我是可以做到的”。

尽管日本对南海“航行自由”也有关切,但在南海问题上,日本一方面是出于美日同盟的需要,另一方面(也是更重要的是),日本也有其自己的算盘。在东南亚扩张其地缘政治影响力是日本国家正常化的必然需要。在今天的亚洲,日本主要的地缘政治空间在东南亚,日本要乘这个机会利用美日同盟界入东南亚事务。

就中国和东盟国家之间的关系来说,东盟国家分两部分,一部分是申诉国,另一部分是非申诉国。非申诉国尽管在主权问题上和中国没有冲突,但也必须关切南海问题,包括航行自由、区域的稳定、同盟作为一个整体的团结一致性等等。在南海问题上,这些国家对中国也有诸多要求,包括要求中国明确“九段线”的定义、主权的含义、岛礁和海洋的区别、中国东盟行为准则的达成等等。对中国来说,这里的难题是历史和法律之间的矛盾。较之中国,东盟国家都是较小的国家,都是倾向于诉诸于国际法。国际政治上,一个规律性现象就是,大国不太乐意诉诸于国际法,而小国则以国际法来自保和追求自己的权利。不过,很显然,在南海问题上,国际海洋法和中国的历史权利之间存在着巨大的冲突。南海问题本身是一个古老的问题,九段线是中国继承下来的历史产物,而国际海洋法则是非常当代的事情。历史具有特殊性,但正如所有的法律,国际海洋法追求的是普遍性。中国一直回避“九段线”这个问题。道理很简单,在中国看来,一个非常当代的法律并不能解决复杂的历史问题。从历史经验看,如果东盟(和美国)硬要迫使中国明确“九段线”,那么中国肯定会说,“这是我的”。外交是内政的延续,只要中国领导层面临巨大的民族主义情绪,没有领导人敢于说“不是我的”。如果中国给予了明确的界定,那么势必加剧局势的紧张。这里不难看到,中国的模糊外交策略的合理之处。

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